A Ação Civil Pública (ACP) é uma ferramenta jurídica no Brasil para proteger direitos coletivos e difusos, como o meio ambiente e o consumidor, responsabilizando autores de danos a esses bens.
1 – O CONCEITO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A Ação Civil Pública, prevista na Lei n.º 7.347/85, bem como na Constituição Federal, mais precisamente em seu artigo 129, inciso III, assim como no Código de Defesa do Consumidor, é um instrumento de caráter processual que pode ser utilizado para reprimir ou para impedir atos que causem danos morais e patrimoniais, segundo dispõe o artigo 1º da Lei n.º 7.347/85: (I) ao meio ambiente; (II) ao consumidor; (III) a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (IV) a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; (v) por infração da ordem econômica;
(VI) à ordem urbanística; (VII) à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos, e; (VIII) ao patrimônio público e social.
Importante ressaltar que a Ação Civil Pública, pelo que decorre de seu artigo 1º, em vias gerais, tem como objetivo a proteção do meio ambiente, bem como dos direitos difusos e coletivos, o que advém da simples leitura das hipóteses acima elencadas e inclusas nos incisos I à VIII, com especial destaque para os incisos I e IV, que sacramentam a natureza exemplificativa de seu rol.
Para melhor compreensão da lei, é essencial entender a diferença entre direitos difusos e direitos coletivos, uma vez que, comumente, estes são tidos como sinônimos. Contudo, inicialmente, há de se realizar uma breve ponderação quanto ao tema que aqui se discute, já que estamos tratando de Direitos Coletivos lato sensu, logo, o gênero, sendo suas espécies Direitos Difusos, Direitos Coletivos stricto sensu e Direitos Individuais Homogêneos.
1.1 – Direitos Difusos
São os direitos cujos titulares são indeterminados e indetermináveis, portanto, não há individualização de quem detém ou quem teve seu direito violado, assim, falamos que há uma massa de titulares, um grupo por assim dizer. Tal grupo é formado por uma relação fática, elemento esse que confere coesão ao grupo titular destes direitos.
Por esta razão, a assertiva de que não se trata de um direito de um indivíduo, mas sim de uma coletividade, estamos a abordar os chamados direitos transindividuais, que ultrapassam, portanto, a noção de particular em função de um interesse maior.
Referidos direitos são facilmente observáveis e atestados quando da ocorrência de catástrofes ambientais, como por exemplo, o rompimento das barragens de Mariana, em 2015 e de Brumadinho, em 2019, ambos no Estado de Mina Gerais. Foram liberados milhões de metros cúbicos de lama de rejeito de mineração, causando danos extensos ao meio ambiente e afetando comunidades inteiras, demonstrando a natureza difusa dos impactos.
É extremamente árduo, para não dizer impossível, individualizar cada pessoa que sofreu com tamanho acontecimento, portanto, agrupa-se tal comunidade, no caso, em razão de um elemento fático, para que seja possível pleitear as medidas cabíveis perante o corpo jurisdicional. Importante, portanto, a definição legal presente no Código de Defesa de Consumidor:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I – interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
1.2 – Direitos Coletivos Stricto Sensu
Estes direitos são pertencentes, em sua natureza, a um grupo, categoria ou classe de indivíduos cuja identificação dos titulares é possível, assim, mais uma vez, embora seja possível a individualização dos titulares, tais direitos possuem caráter manifestamente transindividual.
O elemento que confere coesão ao grupo, neste caso, não é uma relação fática, mas sim uma relação jurídica previamente existente entre os integrantes desta massa de indivíduos.
Um exemplo que ilustra com simplicidade referidos direitos, é a situação de defesa de uma ação oriunda pelos danos causados por um rio poluído de determinada indústria. Nesse caso, o direito ao meio ambiente equilibrado, previsto na Constituição Federal, é um direito coletivo, pois afeta um grupo determinado de pessoas que residem na região afetada pela poluição, e o bem jurídico (o rio) é indivisível, ou seja, a solução para a poluição do rio afetará a todos da mesma forma, o que configura o elemento de coesão típico desta espécie, conforme sua definição legal:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
[…]
II – interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;
1.3 – Direitos Individuais Homogêneos
Por fim, como última espécie dos Direitos Coletivos lato sensu, temos os Direitos Individuais Homogêneos, que finalmente possuem natureza individual, desta forma, é possível tanto individualizar quanto determinar o titular de quem aqui se fala, tratando-se de um direito divisível, cuja defesa de forma coletiva configura uma mera conveniência.
Nesta hipótese, o dano possui uma gênese em comum para todos os indivíduos, como por exemplo, o desmatamento em uma área onde moram várias pessoas, o que pode gerar problemas como aumento da temperatura local, perda de áreas de lazer e prejuízos estéticos, caracterizando um direito individual homogêneo que pode ser buscado em ação coletiva. Segue a definição legal:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
[…]
III – interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
1.4 – O Código de Defesa do Consumidor como Fonte dos Direitos Coletivos lato sensu
Com o advento da Lei n.º 8.078/90, nosso Código de Defesa do Consumidor, foi inserido o artigo 21, na Lei n.º 7.347/85, que determina, categoricamente, serem aplicáveis “[…] à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumidor.”
Este refere-se à defesa do consumidor em juízo, no qual consta o amplamente supracitado artigo 81 e do qual foram retiradas as definições das espécies do gênero Direitos Coletivos.
Tal diálogo, que ocorre entre os diplomas legais em questão, é chamado de “microssistema” de tutela coletiva, pois encontra respaldo em diversos diplomas jurídicos. Assim, não dependendo de uma codificação única, ainda que caso isso ocorra venha a facilitar a sua aplicação. No fim, podemos dizer que se trata de um verdadeiro diálogo promovido entre nossa prima fonte, qual seja, a Lei.
2 – O OBJETO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A Ação Civil Pública busca, essencialmente, a responsabilização por danos causados aos objetos constantes no artigo 1º da Lei n.º 7.347/85 ou por qualquer ato ilegal que também tenha concorrido para tal fim. Esta pode ser de caráter pecuniário ou por meio do estabelecimento de obrigações de fazer ou não fazer, todas por parte do(s) causador(es) do dano.
3 – QUEM PODE PROPOR A AÇÃO CIVIL PÚBLICA?
3.1 – Legitimados Ativos
De acordo com o artigo 5° da Lei n.º 7.347/85, são legitimados para propor a Ação Civil Pública os seguintes:
Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I – o Ministério Público;
II – a Defensoria Pública;
III – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV – a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V – a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
De imediato, portanto, percebe-se que o particular não é parte legítima para propor a Ação Civil Pública, ficando tal dever ao encargo do rol em questão, concedida certa ênfase para o Ministério Público, uma vez que no artigo 129, inciso III, da Constituição Federal, é conferido ao parquet a titularidade do inquérito civil, bem como da Ação Civil Pública para defender os objetos elencados nas hipóteses de propositura da presente ação constitucional.
Tão verdade é a importância da atuação do Ministério Público, que ainda na Lei nº 7.347/85, existem hipóteses de sua atuação direta e obrigatória, mais precisamente em seu artigo 5º, §§ 1º e 3º, onde, em ordem, há previsão de que o órgão, quando não titular da ação, necessariamente atuará como custos legis, assim como, diante de desistência infundada ou abandono da ação por associação legitimada, deverá o Ministério Público ou outro legitimado assumir a titularidade.
3.2 – Legitimados Passivos
O polo passivo da presente ação deverá ser preenchido por aquele que é responsável pelo dano causado, seja pessoa física ou pessoa jurídica, tanto de direito público quanto de direito privado.
4 – COMPETÊNCIA PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Conforme extraído do artigo 2º da Lei n.º 7.347/85:
Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
Parágrafo único: A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
Portanto, é necessário, primeiramente, identificar o local do dano para que então seja possível identificar o foro competente para a propositura da Ação Civil Pública, sendo que, caso o dano possua extensão que venha a abarcar, por exemplo, outras cidades ou estados, será competente para julgar aquele que primeiro tomou conhecimento da demanda, conforme o parágrafo único.
No que tange ao Ministério Público Federal (MPF), a competência para propor Ação Civil Pública, depende da natureza do interesse lesado. Em geral, o MPF tem legitimidade para propor a ação quando há interesse federal envolvido. Isso significa que a ação deve visar à proteção de bens ou valores da União, ou de interesse que ultrapasse a esfera local, como a defesa do patrimônio público, meio ambiente em nível nacional, ou direitos de consumidores em âmbito nacional.
5 – A SENTENÇA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Na Ação Civil Pública, em razão do supracitado e por força do artigo 3º da Lei nº 7347/85, temos que a sentença é, via de regra, condenatória ou mandamental, assim, impondo o pagamento de pecúnia, obrigação de fazer ou não fazer.
A Ação Civil Pública preconiza, idealmente, a reconstituição dos bens lesados, o que, em termos ambientais, configura uma extrema dificuldade de se efetivar, isto quando não impossíveis de se realizar, sendo que tal obrigação de fazer ou de não fazer, determinada pelo juiz, quando não observada, terá a incidência de astreintes [1], independentemente de requerimento do autor.
Por fim, haverá coisa julgada, sendo a sentença procedente ou improcedente. Porém, caso a ação encontre óbice em seu seguimento por ausência de provas, não se verificará coisa julgada material, podendo a Ação Civil Pública em questão ser retomada a qualquer tempo.
[1] Também conhecidas como multas cominatórias, são multas aplicadas por um juiz para forçar o cumprimento de uma 1decisão judicial. Elas são uma forma de coerção utilizada para garantir que a parte condenada cumpra a obrigação imposta pela justiça, seja ela de fazer, não fazer ou entregar algo.
6 – QUANTO À RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS
Quando se fala de responsabilidade no campo jurídico, existem duas hipóteses que devem ser avaliadas: a Responsabilidade Subjetiva e a Responsabilidade Objetiva. A primeira ocorre quando existe a obrigação de se indenizar os danos causados a alguém por uma ação dolosa ou culposa. Já a segunda é aquela que acontece independentemente de culpa ou dolo de quem pratica a ação em questão. Ou seja, a grande diferença é que na responsabilidade civil subjetiva a vítima precisa provar a culpa ou dolo do agente da ação, havendo, portanto, a possibilidade de alegar excludentes desta responsabilidade, enquanto na responsabilidade civil objetiva não há necessidade dessa comprovação.
Contudo, mesmo sendo diferentes, ambas requerem três elementos em comum para que sejam auferidas: (i) uma conduta, seja ela comissiva ou omissiva; (ii) um dano causado, e; (iii) um nexo de causalidade entre a conduta e o dano.
A Constituição Federal, muito embora não venha a cunhar o termo “Responsabilidade Objetiva” para danos ambientais, assim o faz indiretamente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados
Agora, de maneira mais direta, a Lei nº 6.938/81, lei esta que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, categoricamente elucida quanto Responsabilidade Objetiva decorrente de danos ambientais:
Art. 14 – Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
I – à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e, no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTNs, agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento, vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito Federal, Territórios ou pelos Municípios.
II – à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder Público;
III – à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crédito;
IV – à suspensão de sua atividade.
§ 1º – Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente. (grifo nosso)
Portanto, quando diante de danos ambientais, o causador do dano não poderá se valer, uma vez verificado o nexo de causalidade entre conduta e dano, de eventual excludente de sua responsabilidade, uma vez que esta, no campo ambiental, é objetiva, portanto, independe da vontade do agente.
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